LA JUSTICIA DE PAZ EN VENEZUELA: ¿EVOLUCIÓN O INVOLUCIÓN?

BLOQUE CONSTITUCIONAL DE VENEZUELA

RESINTITUCIONALIZACIÓN DEL SISTEMA DE JUSTICIA: JUSTICIA PARA EL CIUDADANO

Román J. Duque Corredor

Coordinador Nacional del Bloque Constitucional

  1. La Justicia de Paz: una justicia irredenta

 Diversos factores, que llamaría los jinetes del apocalipsis de la Justicia de Paz, han impedido su rescate como la forma más prístina de justicia, como lo es la justicia vecinal.   En efecto esta justicia nace, desaparece y cuando vuelve a nacer se plantea su reformulación para reducir su ámbito vecinal con el propósito de reconcentrarla en la justicia nacional. 

Es una justicia históricamente inacabada. Sus hitos históricos permiten afirmar que es una justicia que no ha terminado de institucionalizarse por culpa de sus enemigos apocalípticos.

 Esos enemigos son:

  1. El dogma del monopolio judicial exclusivo del Estado que no admite que sectores ciudadanos tengan su propio sistema de justicia.
  2. El mito del centralismo del Poder Judicial que impide que los poderes locales puedan desarrollar una justicia local
  3. El mito de la bondad de la ley escrita que considera que solo en los códigos está el derecho.
  4. El mito del ritualismo procesal escrito que ha endiosado la escritura como forma judicial.
  5.  El utilitarismo profesional que no permite que los abogados se interesen en su ejercicio.
  6. La dialéctica judicial que presenta la justicia vecinal como una antítesis clasista de la justicia formal.
  7. La falta de interés de los municipios en la justicia vecinal.
  8. La falta de conciencia sobre el voluntariado social.

 Un repaso rápido de la evolución histórica nos lleva a concluir que la justicia de paz debe ser rescatada. Es decir, redimida de los enemigos que la han mantenido inacabada y encerrada en el Poder Nacional.

  • Evolución histórica.   Primera etapa

Su primer paso se ubica en la Constitución Gran colombiana de Angostura de 1819, al crearse la figura del juez de paz parroquial civil y criminal, a quien se le indicaba que debía procurar arreglos de las causas mediante su conciliación o a través de amigables componedores. Todo antes de iniciar los juicios para que el juez de departamento dictara la sentencia. Y mientras se establecían estos jurados para los casos criminales se designaba un comisionado del juez departamental, nombrado por el juez de cada departamento entre los electores parroquiales. 

Es decir, era un ciudadano. Es el precedente del juez lego.  Sin embargo, se ve que desde su nacimiento se subordinó su función jurisdiccional a la justicia ordinaria. La primera Constitución venezolana de 1830 contempló dentro de la organización judicial nacional los jueces de paz parroquiales. Su designación correspondía a las asambleas municipales de los vecinos del Cantón.  Es por tanto el primer precedente de la participación vecinal en el sistema de justicia. 

Sin embargo, las leyes de tribunales de 1836 y 1838 asignaron a los alcaldes de las parroquias la función de jueces de paz y la ley de 1841 y el Código Orgánico de Tribunales de 1855 le atribuyó la condición de jueces de primera instancia en demandas de menor cuantía y de jueces sumariadores, pero dentro de la organización judicial nacional.  Aparece por primera vez su conversión en órganos de la administración municipal, pero igualmente subordinados a la justicia ordinaria. 

En materia procedimental en el Código de Procedimiento Civil de 1836 se contemplaba su función de jueces sumariadores y de averiguaciones de nudo hecho contra funcionarios y se les autorizó para que instruyeran las justificaciones de perpetua memoria. Y en el Código de Procedimiento Civil de 1863 desaparecen como jueces de paz y se les sustituye por los jueces de parroquia.  Y se preveía el juicio verbal como trámite para los asuntos que conocían los jueces de paz.

En cuanto a los recursos, según su cuantía, las causas eran inapelables y cuando eran apelables lo eran para los jueces ordinarios.  Finalmente, la Ley de Migración de 1840 para los poblados con inmigrantes daba a los jefes de los inmigrados las funciones   jueces de paz para la solución rápida de conflictos entre los nuevos habitantes de esos poblados. Uno de ellos, por ejemplo, lo fue el Juez de Paz de la Colonia Tovar de 1843.

Un primer comentario sobre este trascurrir histórico que va desde 1819 a 1863 es que la justicia de paz pasó de ser una verdadera justicia vecinal a una justicia municipal pero dentro del Poder Judicial nacional. Luego, vuelve otra vez a ser justicia municipal, pero como parte de la función administrativa del municipio. Y posteriormente desparece para confundirse con la justicia ordinaria. 

Asimismo, respecto de su competencia, tanto como justicia municipal como justicia nacional los jueces de paz tenían una competencia limitada a las demandas menores, sumarios y delitos leves, pero no como jueces de juicio.  Por otra parte, si bien las leyes judiciales y procesales mantuvieron el juicio verbal, sin embargo, se olvidaron del precedente gran colombiano de 1819 de la justicia de conciliación y de mediación. El precedente del juez de paz de poblados de inmigrantes aparece como un hecho aislado.

 En 1886 en algunas ordenanzas de Aguas Municipales se contemplaban jueces de aguas para resolver litigios entre propietarios ribereños.  Y en 1936 en las leyes de llanos estadales se preveían juntas de vaquerías, presididas por un jefe de vaquería, designado por los ganaderos colindantes, que resolvían peticiones y controversias sobre la posesión y propiedad ganadera. 

Estas figuras desparecen al nacionalizarse la legislación de aguas y la legislación agraria.  En la época moderna aparecen los jurados de aguas como órganos especializados dentro de la administración pública en las leyes Forestal de Suelos y Aguas de 1942, de 1955 y 1966, que desparecen con la Ley Orgánica del Ambiente en 1976.

Estos jurados establecían los turnos de riego de cada ribereño comprendido en su jurisdicción y su naturaleza era administrativa, pero la ejecución de sus decisiones correspondía al juez de distrito o de departamento.   

La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística de 1987 creó la figura del Síndico Vecinal, a quien correspondía seguir los procedimientos administrativos y jurisdiccionales en los cuales tuvieran interés las Asociaciones de Vecinos, que se asimilaba en materia urbanística a un juez de paz vecinal.  Y las leyes de Protección al Consumidor y del Usuario de 1992 y 1995 contemplaban la Sala de Conciliación y Arbitraje en el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), que tenía a su cargo solucionar las controversias que se podían suscitar entre consumidores, usuarios y proveedores, mediante procedimientos de mediación, conciliación o arbitraje.  

La naturaleza de todos estos órganos anteriores es administrativa y no jurisdiccional. Lo importante es señalar, por ejemplo, que las juntas de vaquerías eran órganos privados designados por acuerdos de los interesados.  Ahora bien, los jurados de aguas nunca se llegaron a crear y la Sala de Conciliación y de Arbitraje no fue adecuadamente promovida por los diferentes gobiernos y además eran órganos administrativos y no jurisdiccionales. 

En esta primera etapa histórica la justicia de paz aparece como una justicia municipal limitada en su competencia, con un proceso verbal, con facultades de conciliación y de mediación, subordinada al Poder Judicial Nacional, Luego se convierte en una instancia administrativa municipal para posteriormente convertirse en parte del Poder Nacional y finalmente, en forma parcial en determinados asuntos de aguas y de protección al consumidor en instancias administrativas nacionales.

Solo las juntas de vaquerías fueron jurados vecinales en materia agraria; los jueces de paz de poblados eran jueces de un fuero personal de los inmigrantes y la Sala de Conciliación y Arbitraje, compuesta por funcionarios públicos, que ejercían parcialmente función jurisdiccional en materia de derechos de los consumidores.  En la Ley Orgánica de Justicia de Paz de 1994 se atribuyó a los jueces de paz la función de colaborar con los organismos competentes en materia de protección de los consumidores en el ámbito local.

  • Evolución histórica. Segunda etapa

Aunque la Constitución de 1961 no se refería a la justicia de paz, sin embargo, en 1974 el Ministerio de Justicia elaboró un Proyecto de Ley sobre Juzgados de Conciliación o de Paz, pero dentro de la organización del Poder Judicial para asuntos de menor cuantía de familia y de tránsito y para delitos menores y faltas, y a través de una procedimiento escrito breve.

Más tarde en 1984 se presentó al Congreso el Proyecto de Ley de Defensa y Asistencia Jurídica para Personas de Escasos Recursos que contemplaba centros de conciliación y mediación y reorganizaba los servicios de defensa pública, procuradurías y de asistencia gratuita.  En 1990, la Asociación Civil “Constitución Activa” elabora un Proyecto de Tribunales Vecinales de Paz a cargo de jueces elegidos por los vecinos para conocer de pequeñas causas locales, mediante audiencias privadas y una audiencia pública. Se trataba de una verdadera justicia vecinal y participativa.  En 1991 el Consejo de la Judicatura elaboró el Proyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial que contemplaba juzgados de paz dentro del poder judicial, a cargo de jueces designados por dicho Consejo, para la resolución mediante conciliación y equidad de asuntos civiles, mercantiles y de tránsito, a través de un procedimiento breve escrito, para causas no mayores de Bs. 30.000, 00, de la época, y para que conocieran de las faltas y delitos cuyas penas no excedieran de 24 meses.  

De los proyectos señalados el de “Constitución Activa” tiene el mérito de haber propuesto por primera vez la instauración de Tribunales Vecinales de Paz con obligación de agotar la fase conciliatoria, integrados por jueces vecinos, elegidos popularmente y con posibilidad de revocárseles el mandato por referéndum popular, y con asesores interdisciplinarios, comisionados de paz y de voluntarios vecinales.

Este proyecto que sirvió de base para la elaboración de la primera Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos de Paz de 1993, y tenía presente la experiencia del primer Tribunal de Paz constituido el 6 de noviembre de 1992, por la misma Asociación, en la Comunidad de Los   Robles, Sector Bolívar, El Manicomio, Parroquia La Pastora, del entonces Municipio Libertador. Debe hacerse un reconocimiento histórico por su participación en la instauración de la justicia de paz en Venezuela a la Asociación Civil “Constitución Activa” y en especial a su principal factor el Dr. Oscar Mago Bendahán.

 La característica de esta segunda etapa histórica de la justicia de paz es que la iniciativa de su instauración fue principalmente vecinal y de organizaciones no gubernamentales, por lo que su orientación primigenia fue la de la participación ciudadana y de su naturaleza auténticamente vecinal.  Y que para su creación como competencia municipal se utilizó la llamada de descentralización de las competencias del Poder Nacional a que se refería el artículo 137 de la Constitución de 1961.  Fue el primer precedente de la descentralización de la administración de la justicia.

  • Evolución histórica.  Tercera etapa

Para 1992 en el Proyecto de Reforma General de la Constitución de 1961, que se discutía en el Congreso, se contemplaba la justicia de paz para darle mayor base constitucional, como medio de solución de los conflictos interpersonales que requirieran mediación y para el control de las faltas y delitos menores, con competencia en la respectiva parroquia.   Y, para su proceso se proclamaba que debía ser breve, oral y público, respetando las garantías del debido proceso.  Sin embargo, se le mantenía dentro del Poder Judicial, pero no se contemplaba la jurisdicción vecinal como una competencia propia a los Municipios.   Posteriormente, como ya dije, y con base a los proyectos de “Constitución Activa” de 1988 y de la Asociación Civil “Primero Justicia” de 1992 y con el apoyo de la COPRE y de la Comisión Andina de Juristas, el Congreso sanciona la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos de Paz el 14 de julio de 1993, que fue promulgada el 29 de septiembre del mismo año, pero se difiere su entrada en vigencia a partir del 1° de julio de 1994. 

Durante esta “vacatio legis” la referida ley fue reformada por los cuestionamientos que se hicieron a la creación de tribunales diferentes a los contemplados en la Constitución y en la Ley Orgánica del Poder Judicial y a la atribución a los jueces de paz de competencia para conocer de causas penales, así como a los mecanismos electorales y a su financiamiento. 

Fue así, entonces, cuando se cambió la denominación de “Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos de Paz” por la de “Ley Orgánica de la Justicia de Paz”, que fue promulgada el 21 de diciembre de 1994. En esta ley reformada, en lugar de tribunales de paz se prefirió la noción de juez de paz para dar la idea que más que un ente de una organización se trata de una persona natural y de dos suplentes, elegidos nominalmente, cada tres años,   por los habitantes de cada respectiva circunscripción intermunicipal de más o menos 4.000 habitantes,   en atención a las relaciones naturales de la comunidad. 

A partir de esa ley se atribuyó a los municipios los servicios de la Justicia de Paz y se les da competencia para organizarla, en razón de que no se les dio el tratamiento de tribunales, porque constitucionalmente lo relativo a los tribunales ya su organización correspondía al Consejo de la Judicatura.

En la Ley Orgánica de la Justicia de Paz de 1994 se concibió la justicia de paz como un servicio ciudadano para las propias comunidades, para la resolución de conflictos suscitados en las comunidades vecinales, mediante la conciliación y en el caso de no ser posible por la justicia de equidad, salvo que obligatoriamente por ley debían resolverse por una justicia de derecho.  Ello bajo los principios de la oralidad, concentración, simplicidad, igualdad, celeridad y gratuidad.

 Se limitó su competencia a las causas patrimoniales menores de cuatro (4) salarios mínimos, pero que no resultaren mayores a las que correspondían a los tribunales ordinarios.   También se atribuyó a los jueces de paz la competencia para conocer de abusos en la corrección, la violencia y el maltrato familiar y los conflictos propios de la vida en familia que afectaran la vida en comunidad; de los conflictos a la convivencia en materia de arrendamiento y de propiedad horizontal.   Pero se les eliminó la competencia penal y se previó el recurso de revisión ante el propio juez contra las sentencias de contenido no patrimonial dictadas conforme a la equidad y el de apelación ante el juez ordinario competente en las causas de contenido patrimonial.   Y respecto del financiamiento se eliminó a los jueces su remuneración, dejando a cargo de los municipios la carga de su financiación y apoyo logístico, procurando que las propias comunidades contribuyeran en el futuro con su auto financiamiento.  A partir de esta ley se comienzan a promulgar ordenanzas municipales de Justicia de Paz.

De esta tercera etapa puede destacarse como positivo la atribución a los municipios de la justicia de paz en lo relativo a su organización y la creación de un proceso oral de la justicia de equidad, aunque se mantuvo la subordinación funcional en materia de causas patrimoniales mediante el recurso de apelación ante los juzgados ordinarios. Asimismo, no cabe duda que con las respectivas leyes se promovió un verdadero sistema procesal de justicia vecinal en base a jueces, la definición de sus competencias y de un proceso fundamentalmente de equidad. 

No obstante el desarrollo legislativo de la justicia de paz durante los años 90 y a pesar de los esfuerzos exitosos de algunas municipalidades,   la falta de regulación de la obligación del Ejecutivo Nacional de efectuar los aportes económicos para facilitar a los municipios la implementación de la justicia de paz , la no fijación de plazos a los municipios para su organización,  el desinterés por su funcionamiento por los sectores políticos y económicos, su falta de promoción y  de educación,  son algunos de los obstáculos institucionales que impidieron  su consolidación como una autentica justicia vecinal. 

Fue por ello que, a finales de la década de los años noventa, de nuevo se pensó en su reforma para su reforzamiento como competencia municipal y para la ampliación de la participación ciudadana.  La justicia de paz era, pues, una demanda social ante los problemas de la centralización, morosidad, la formalidad, la corrupción y la partidización de la justicia ordinaria y de convivencia ciudadana para encausar los conflictos vecinales.

  • Evolución histórica.  Cuarta etapa

  Uno de los temas que preocupó a la Asamblea Constituyente de 1999 fue el de la justicia, y así como se establecieron sus bases para su reforma mediante una administración de justicia idónea y eficiente, como parte de esa reforma se recogió el requerimiento de su descentralización, entre otros mecanismos, con el de la creación de la Justicia de Paz dentro de la autonomía municipal, en su competencia vecinal. Así se desprende hoy de los artículos 168 y 178, numeral 7, de la Constitución de 1999, junto con la de la prevención, y protección vecinal y servicios de policía municipal.  Por lo que lo relativo a la competencia del Poder Nacional en cuanto al gobierno, dirección y administración del Poder Judicial se limitó a los tribunales que según la respectiva ley forman parte del Poder Judicial, de acuerdo con lo previsto en el artículo 267 constitucional.

Para evitar su confrontación con las competencias del Poder Nacional en materia de organización y regulación del Poder Judicial y su naturaleza de jurisdicción, se incluyó a la justicia de paz, de manera expresa, junto con el arbitraje, la conciliación y la mediación, en el sistema de justicia, dentro de los medios alternativos para la solución de conflictos, según los artículos 253 y 258, de la Constitución vigente, pero sin afectar la autonomía municipal en esta materia. 

En este orden de ideas, es conveniente destacar que si bien se creó un Poder Electoral, donde caben los servicios vecinales municipales, según el artículo 293, solo intervienen, a solicitud de las organizaciones de la sociedad civil interesadas en la organización de sus elecciones. En otras palabras, que la Ley Orgánica de la Justicia de Paz de 1994 no contradecía los postulados de esta Constitución. Sino que, por el contrario, fortalecieron su institucionalización. Lo que se imponía era su municipalización dentro de la competencia vecinal de los municipios y de su conversión en una verdadera justicia vecinal.

No obstante, esta Ley fue derogada en su totalidad por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Especial de la Justicia de Paz Comunal, del 2 de mayo de 2012, que no solo es contraria a los principios constitucionales de la Justicia de Paz, sino que desnaturaliza su condición de justicia vecinal, como precisaré de seguidas.

  • La desnaturalización de la justicia de paz por la por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Especial de la Justicia de Paz Comunal, del 2 de mayo de 2012

 Ya señalé que la Ley Orgánica de la Justicia de Paz de 1994 no resultaba contraria a las disposiciones de la Constitución de 1999 y que solo correspondía adecuar el sistema procesal de la justicia de paz a una justicia municipal auténticamente vecinal. Es decir, organizada por los municipios, pero administrada y elegida por los vecinos.  Muy por el contrario de lo que aconteció con la promulgación de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Especial de la Justicia de Paz Comunal, del 2 de mayo de 2012 que nacionalizó de nuevo esta justicia puesto que la instauró “como ámbito del Poder Popular” mediante la transferencia de la competencia de los municipios a los ciudadanos,  pero a través de las instancias y organizaciones de dicho Poder, como se dice en su artículo 1º, que,  desde el punto de vista  organizativo  y funcional no es sino una estructura  centralizada  de diferentes niveles o instancias de forma piramidal que depende del  vértice Poder Nacional. 

La derogación de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz de 1994 obedeció a la concepción ideológica del Estado vertical de la concentración del poder y que sustituyó el nivel municipal por una estructura asociativa colectiva jerarquizada que depende del poder central que se regula en la Ley Orgánica del Poder Popular del 9 de diciembre del 2010.

En efecto,   si bien su artículo 2º dice que el  Poder Popular es el ejercicio pleno de la soberanía por parte del pueblo en lo político, económico, social, cultural, ambiental, internacional, y en todo  el  ámbito del desenvolvimiento y desarrollo de la sociedad, a través de sus diversas y disímiles formas de organización;  sin embargo, su artículo 25 señala que es al  Poder Ejecutivo Nacional a quien corresponde  las iniciativas de  su desarrollo y consolidación  y que es quien   planificará, articulará y coordinará  las acciones conjuntas de las  organizaciones sociales que lo componen.  Y aún más, la existencia de todas las instancias y organizaciones del Poder Popular, que la Ley referida llama de los ciudadanos, depende del Poder Ejecutivo Nacional puesto que conforme su artículo 32 solo se admiten como parte de esas instancias a las que su   personalidad jurídica les sea reconocida mediante el registro ante el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana.

Es por ello, que dicha Ley desmunicipaliza la justicia de paz y  además  la desnaturaliza como rama  vecinal  descentralizada de la administración de justicia, cuando en su artículo 21 se dice que  la justicia de paz es una  justicia comunal,  como  ámbito  de actuación del Poder Popular y no como una justicia vecinal.   Baste señalar, si nos atenemos a la justificación que la mayoría oficialista de la Asamblea Nacional dio para el cambio de denominación, que no solo este modelo de justicia de paz se aparta de la concepción municipal y vecinal de la Constitución, sino que además no constituye sino un tipo de justicia ideologizada. En efecto, el diputado de la Comisión de Política Interior de la AN, José Javier Morales, alegó al comienzo de la discusión que el cambio el nombre obedecía “Porque en esa ley participan, deciden, eligen y proponen los consejos comunales, no nos queda duda de que esta es la ley de justicia de paz comunal”.  En otras palabras, que no son los vecinos sino una estructura de la organización colectiva del Poder Comunal, que como se dijo es parte del Poder Nacional”.   Es decir, la justicia de paz comunal no es una justicia de paz vecinal autónoma sino una justicia grupal dependiente.

 Como prueba de esa dependencia se puede señalar que el financiamiento de esta justicia comunal depende totalmente del presupuesto nacional y de que el Tribunal Supremo de Justicia solicite sus recursos, según el artículo 12 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Especial de la Justicia de Paz Comunal. Además, que los procesos de elección de los jueces de paz comunal están controlados por la Comisión Electoral Central de la Justicia de Paz Comunal, que designa los miembros de las comisiones electorales permanentes de los consejos comunales, conforme su artículo 15.  Así como que por disposición de su artículo 22, su formación y capacitación está a cargo de la Escuela de la Magistratura del Tribunal Supremo de Justicia y no de entidades municipales o vecinales. 

Aún más, por mandato del artículo 45, de la citada Ley, los jueces de paz comunal no dictan sentencia en nombre de la comuna o de los ciudadanos, sino en nombre de la República Bolivariana de Venezuela.  Peor aún, según la Disposición Transitoria Tercera de la ley en comentarios, hasta tanto se efectúe las elecciones para escoger los jueces de paz comunal, es el Tribunal Supremo de Justicia quien los designa como jueces provisorios.  

Finalmente, como otra demostración de su dependencia del Poder Nacional, la Ley en cuestión, en su Disposición Transitoria Segunda, atribuye al Tribunal Supremo de Justicia, de manera exclusiva y excluyente de los municipios, lo relativo a la reglamentación del funcionamiento interno de la justicia de paz comunal.  Y como evidencia de su carácter grupal y no vecinal se puede observar que en esos procesos solo participan los que se hayan inscrito en el registro electoral del respectivo consejo comunal y no los electores inscritos en el registro electoral de las elecciones parroquiales o municipales, de acuerdo con su artículo 16. 

 Por último, la desmunicipalización de la justicia de paz es evidente, porque siendo parte de la autonomía municipal, como parte de su competencia de servicios vecinales, de acuerdo con los artículos 168, numeral 1, y 178, numeral 7, de la Constitución, sin embargo, a los municipios no se les reconoce ninguna atribución respecto de su gestión y funcionamiento.

  • Conclusión: La involución de la justicia de paz de una justicia vecinal municipal a una justicia grupal del poder nacional

La historia de la justicia de paz en Venezuela es la de una justicia inacabada y hasta incomprendida y aún sometida, que en sus diferentes etapas ha oscilado entre lo municipal y lo nacional y entre lo administrativo y lo jurisdiccional y recientemente ha sufrido la mutación inconstitucional de una justicia vecinal municipal a una justicia grupal centralizada. 

De modo que, para que se cumpla con el propósito del constituyente de instaurar una verdadera justicia de paz, es necesario redimirla de su desnaturalización, como parte de instancias de una estructura estatizada jerarquizada verticalmente, para rescatar su auténtica naturaleza de justicia vecinal de todos los vecinos y no de un grupo de ellos y autónoma e independiente y liberarla del centralismo para devolver a los municipios su competencia para su gestión y organización.

Caracas, 28 de junio de 2019

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